Законодательство Программы реновации, график переселения – Фонд реновации 2021

Реновация жилого фонда – уже закон, подписанный президентом. По итогам Круглого стола, проведенного в М-Логосе и в развитие своего поста, который писался еще по тексту законопроекта, ниже решил суммировать свои мысли по данному закону, точнее, по тому, как он мне видится с позиций конституционного права. Анализ ниже – это стандартный разбор проблемы с позиций соразмерности средств регулирования преследуемым целям (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

1. Цели, преследуемые законодательством

Как, в общем, заявлялось ранее – на этапе разработки еще законопроекта – реновация жилищного фонда предполагает решение двух задач. Буквально закон говорит про набор мероприятий, «направленных на обновление среды жизнедеятельности и создание благоприятных условий проживания граждан, общественного пространства в целях предотвращения роста аварийного жилищного фонда в городе Москве, обеспечения развития жилых территорий и их благоустройства.». Во-первых, это предотвращение появление нового аварийного жилья в будущем. Во-вторых, это создание благоприятной среды для проживания. Обе эти цели не покрываются понятием государственных нужд (ч. 3 ст. 35), ради которых имущество может быть принудительно изъято у лица по решению суда при условии предварительного и равноценного возмещения.

Обозначенные цели реновации не подпадают под категорию государственных нужд ни буквально (текстуально), ни при довольно широком понимании государственных нужд, что предлагала на Круглом столе моя уважаемая коллега Е. Поветкина. К сожалению, я пока не слышу сколько-нибудь убедительных доводов в пользу того, что изымаемое у несогласных с реновацией собственником имуществом покрывается понятием государственных нужд как они понимаются в ч. 3 ст. 35 Конституции.

1.1. Есть ли публичные цели (=государственные нужды в смысле ч. 3 ст. 35) при изъятии жилья, если вести речь о предотвращении появления нового аварийного жилья? Думается, что НЕТ, и вот почему:

Во-первых, для кого делается реновация? Ответ очевиден: для граждан, собственников квартир в многоквартирном доме (МКД), недовольных своими жилищными условиями и выразившими согласие на включение своего МКД в программу реновации. Тут есть элемент социальной группы, но группа эта очень узкая: по сути речь идет о нескольких тысячах собственников, которым противостоят миллионы других собственников. Поэтому если ради их интересов лишают собственности других собственников, то речь в данном случае может (и должна) идти о частных интересах, пусть и поддерживаемых государством.

Во-вторых, кто запускает механизм реновации в отношении конкретного МКД? Опять же некоторая группа граждан. Именно группа собственников (где-то десяток, где-то сотня) могут сделать так, чтобы этот механизм заработал. Кто «выгодоприобретатель» от такого механизма? Граждане вообще? Государство? Граждане г. Москвы? Граждане отдельного округа или района г. Москвы? Странно, но ни государство, ни город, ни даже его значительная часть ничего особо не получают. Выигрывают от такого механизма обмена жилья только конкретные собственники.

В-третьих, кто проигрывает от такого механизма? Другие собственники в рамках одного МКД, которые не согласились с некоторым большинством внутри одного МКД. Ничего этот сюжет не напоминает? Мне лично он напоминает спор одного собственника с другим, где нет особо ничего публичного, а есть сугубо частный интерес. Да, конечно, в любом частноправовом споре можно углядеть элемент публичного интереса. Вопрос, достаточен ли такой мизерный, следовый элемент публичного интереса, чтобы в данном случае можно было обнаружить «государственные нужды» в смысл ч. 3 ст. 35 Конституции.

1.2. Есть ли публичные цели (=государственные нужды в смысле ч. 3 ст. 35) при изъятии жилья, сносе старых МКД и строительстве на их месте чего-то нового? Думается, что НЕТ, и вот почему:

Как я писал в первом посте на эту тему, создание благоприятной внешней среды проживания – вполне легитимная публичная цель. Скорее всего, реализация такой политики государством есть проявление признака социального государства каковым РФ провозглашается в Конституции (п. 1 ст. 7).

Тем самым государство вправе, реализуя политику построения социального государства, ограничивать права одной социальной группы (несогласных с реновацией собственников помещений внутри одного МКД) в интересах другой социальной группы (собственников помещений в том же МКД, согласных на эту программу). Такое ограничение одного права допускается ч. 3 ст. 55 по признаку «в целях защиты …. прав и законных интересов других лиц». Другой вопрос, насколько при балансировании конституционно-значимых ценностей одна ценность (защищенность права собственности) может быть принесена в жертву другой (РФ как социальное государство). Вот тут как раз включаются «государственные нужды» как они понимаются ч. 3 ст. 35.

Моя позиция при балансировании эти двух ценностей сводится к следующему:

Во-первых, при том, что нет раз и навсегда заданной иерархии конституционных прав, при столкновении права собственности и принципа социального государства в данном случае приоритет должен быть отдан праву собственности. У одних собственников (согласных на реновацию) не столь удручающее положение, чтобы ради их комфорта лишать права собственности других.

Во-вторых, если кому-то не нравится внешний вид сносимых домов, то эстетические предпочтения одних (кем бы они не выражались) не могут приводить к лишению собственности других.

В-третьих, даже если допустить, что эстетика (создание той самой комфортной жизненной среды) может приводить к лишению собственности, то должны быть созданы адекватные механизмы выражения общего мнения, что есть надлежащая эстетика. Иными словами, должен быть предусмотрен механизм консолидации общественного мнения, посредством которого можно было бы сказать, что вот это – эстетично, а это – нет. В ситуации, когда что-то признается некрасивым  отдельным чиновником или самопровозглашенным экспертом-урбанистом, создается положение, при котором права собственности можно лишить любого и на какое угодно имущество. Это в корне противоречит конституционно-правовой защите права собственности (ч. 1 ст. 35).

В-четвертых, могут возразить, что реновация – это не про эстетику, а про социальное государство в том смысле, что улучшаются условия проживания граждан в тех самых МКД. Однако этот аргумент оказывается неработающим: если внимательно почитать закон, то никакого улучшения жилищных условий, за исключением расселения жильцов коммуналок, и то, если у каждого в коммуналке было по комнате, ведь владельцам комнат в коммуналке дадут по квартире, в нем не идет. Иными словами, сколько было, столько и получите. Правда, в новом доме. А новый дом – это про что? Про эстетику. Так что возвращаемся к п.3 и выше.

Резюме: там, где речь идет о замене одного жилья на другое, если его легче сломать, чем ремонтировать, никаких государственных нужд (ч. 3 ст. 35) нет в помине; там, где речь идет об «облагораживании» города, то государственные нужды возможны, правда, они предполагают проведение сложного процесса выявления общего волеизъявления – не только согласных на реновацию жильцов отдельных домов, а как минимум всех жителей г. Москвы. Однако ничего такого в законе нет, а значит и в этой части он не проходит тест на соразмерность.

1.3. Есть ли публичные цели (=государственные нужды в смысле ч. 3 ст. 35) при изъятии нежилых помещений? Скорее, ДА, поскольку:

Во-первых, цели реновации предполагают главным образом работу с МКД, а не с недвижимостью вообще. Тот факт, что в МКД могут оказаться нежилые помещения, ставит их, в известном смысле, в соподчиненное положение к праву собственности на жилые помещения.

Во-вторых, если главенствующие в данном случае собственники жилых помещений в рамках одного МКД соглашаются на реновацию, то исходя из целей социального государства интерес собственников нежилых помещений (их право собственности) может быть принесен в жертву социальному благу (принцип социального государства). Тут мне могут возразить: почему такая разница в подходе между жилыми и нежилыми помещениями внутри МКД? Дело в том, что жилье – особая категория, получающая защиту не только как право собственности (ч. 1, 3 ст. 35), но и как право на жилище (ч. 1 ст. 40), о чем неоднократно говорил и КС РФ, и ЕСПЧ. Поэтому тут бы я делал различие.

Соответственно, в-третьих, при разнице подходов проще согласится с авторами закона, где они признали выкуп нежилых помещений в МКД, мнение которых даже не спрашивается в начале реновации, как выкуп для гос.нужд, особенно, если все владельцы жилых помещений в таком доме согласились на реновацию. В чем тут гос.нужды? В том, что государство, забирая МКД для целей его сноса и новой стройки, соподчиняет волю владельцев нежилых помещений воле владельцев жилья, причем собственно гос.нужды здесь будут проистекать из обязательств государства построить новый МКД – здесь ли или на другом месте, а это пятно застройки отдать кому-то еще, чтобы реализовать ранее выраженную волю владельцев жилья.

Иной вариант аргументации ПРОТИВ допустимости целей изъятия нежилых помещений предполагает повторение по сути той же аргументации, что и в части несогласных с реновацией собственников жилья.

2. Группы субъектов, права которых затрагиваются данной регуляторной схемой

Повторюсь из прежнего поста. Можно выделить три группы субъектов, на право собственности которых окажет влияние реновация.

Во-первых, это собственники квартир в МКД, не согласные на переезд.

Вторая группа — собственники нежилых помещений в таких домах, также не согласные на смену места. Именно эти две группы субъектов могут пострадать от столкновения обозначенных выше ценностей.

Третья группа, наоборот, только выигрывает от реновации. Они дают согласие на лишение их права собственности, так что тут нет нарушений прав.

Соответственно, «критерию жертвы» могут отвечать первая и вторая группы.

3. Соразмерность используемых средств заявляемым целям.

Главный вопрос теста на соразмерность – насколько заявленные цели достигаются задействуемыми законодателем средствами регулирования.

В законе я бы выделил несколько моментов, которые мне представляются излишне «грубыми», имея в виду, какие цели регулирования есть в данной регуляторной схеме. Будь цели другими (более «возвышенными» с конституционно-правовой точки зрения, возможно, эти средства были бы адекватны, а так они местами чересчур грубоваты). На что я бы обратил внимание:

Первое: разный механизм «входа» и «выхода» из реновации. Для того, чтобы конкретный МКД попал в реновацию, предусматривается мало формализованный механизм волеизъявления (голосования), а вот для того, чтобы отказаться от нее – нужно провести ОСС МКД. То есть «вход – рубль, выход – пять», хотя, видимо, должно быть ровно наоборот.

Второе: пороги при голосовании. По закону 2/3 собственников могут лишить права собственности на жилье 1/3. Не слишком ли это низкий порог? Даже в акционерном праве у нас установлен порог в 95 % на лишение права собственности на акции, а для жилья этот порог значительно ниже. Почему так? Мне думается, порог здесь должен быть намного выше. Напротив, для выхода из программы 1/3 – это довольно много, возможно, стоило бы думать про его снижение (скажем, до 10 или даже 5 процентов).

Третье: судьба голосов «молчунов». По закону голоса «молчунов» распределяются pro rata проголосовавшим. Это как? У нас есть еще где-либо – в публичном праве или частном – аналоги такого подхода? По факту есть, конечно, но чтобы вот так открыто фиксировать это в федеральном законе – не слишком? Думаю, такого принципа в этом законе быть не должно, более того, все «молчуны» – это по сути голоса «против», а не «за», ведь «молчание не есть знак согласия».

Четвертое: о вхождении в программу реновации нужно принять решение ДО вступления в силу самого закона о реновации. То есть закона нет, самого определения, что такое реновация, на уровне федерального закона еще нет, а вот принять решение о том, что собственники жилья согласны на то, чего пока нет, нужно до вступления в силу самого закона. Напротив, когда федеральный закон вступит в силу, то принять решение о вхождении в реновацию нельзя, но можно, слава богу, принять решение о выходе. Видимо,  такое «средство» достижения заявленной цели войдет в учебники как пример курьеза.

Если все эти моменты «поднастроить», то есть провести тонкую настройку, имея в виду те цели, что обозначены выше, то возможно, закон бы прошел тест на пропорциональность, однако этого сделано не было, а значит, как минимум, в обозначенной части к нему остаются серьезные вопросы.

4. Возможности использования менее жестких средств (less/the least restrictive means).

По этому блоку закон ничего нового не дал в сравнении с текстом законопроекта. Увы, и без того слабость соразмерности средств заявленным целям, может быть запросто порушена через анализ иных, менее обременительных средств, доступных законодателю, для достижения тех же целей. Иными словами, если те же цели можно достигнуть иными средствами, но с меньшими потерями для затрагиваемых групп субъектов (первая и вторая группы из описанных выше), то конституционность закона может быть поставлена под сомнение еще проще. Что это за less restrictive means в анализируемом случае:

Во-первых, иной, более нюансированный механизм голосования с более высокими/низкими порогами, как описано выше. В таком механизме произвол несогласных выше, а значит, выше защищенность их права собственности.

Во-вторых, взносы на капремонт вроде бы решают эту проблему. Пусть не так одномоментно, но решают.

В-третьих, жители старых домов могли (и могут) безо всякой реновации достигать тех же целей через проведение ОСС и заключение договоров с девелоперами. Если они хотят новые квартиры, но почему кто-то им должен их давать со стороны государства? Там возможно и улучшение жилищных условий, и решение иных проблем. Плюс никто не страдает – всё решают собственники. Стоит ли тогда «городить огород»?

Итог: закон в сравнении с текстом законопроекта стал намного лучше, но так и не решил ключевой конституционно-правовой проблемы, поскольку для несогласных с предлагаемой программой реновации либо следовало обосновать иные цели, ради которых такая программа инициируется, либо озвученные цели не выдерживают проверки при балансировании конституционно-значимых ценностей: как минимум для собственников жилых помещений в МКД, несогласных с реновацией.